南京水利

   Ⅰ 长管处执法工作的主要经验

     南京市长江河道管理处担负着长江南京段约97公里河道，280公里堤防的水政执法、河道治理、河势监测、水资源管理及防汛抢险等重要职责。长江南京段现在占用单位约400家，其中非法占用户约100家、合法占用户约150家、历史占用户约150家，具有占用企业多、占用类型多样、占用情况复杂等特点。
     近年来，随着我市沿江开发和跨江发展战略的推进，“三水统筹”的治水理念和治水思路的实施，对水行政管理和执法工作提出了新的、更高的要求。为依法管好长江，提高行政效能，提高执行力，为沿江涉水项目提供优质服务，长管处及时转变观念，对管理和执法队伍进行整合，积极推进水行政管理和执法一体化，取得了较好的成效。
     一、创新执法机制，前移管理执法力量
    (一)整合一线人员，推行执法管理一体化
    长期以来，一线执法管理职能分担在水政、工管及水资源三个科室，尽管各自职责明确，但工作协调耗用时间较多，效能不高，为使执法与管理职能有机融为一体，2010年2月经市局批准，管理处对人员进行整合，重点加强一线执法管理力量，在原水政科4个执法中队的基础上，配以工程管理、水资源管理人员，组成江南、栖霞、浦口、六合四个一线执法管理所，4个管理所均由1名副所长主持工作，为管理所各项工作的第一责任人，各管理所配备执法队员4名，工程管理人员2-3名，后勤工作人员1-2名。通过统一组织执法和管理业务知识综合培训，每个执法管理人员掌握了多项业务技能，在有所侧重的同时，努力实现一人能够胜任多个岗位。目前，长江南京段河道执法管理一体化队伍初步建立。
    (二)实行关口前移，提升队伍快速反应能力
    根据长江南京段的实际情况，长管处按左右岸、上下游分成4个岸段，分别建设了管理所固定办公基地。管理所采用24小时值守办公模式，实现管理执法关口前移，驻点办公，填补了以往执法管理时间上的空白与空间上的盲点。各所组织对辖区内的高频次全线巡查，及时准确掌握管理范围内的新动向，为有效查处水事违法案件争取了时间，队伍快速反应能力逐步提升，实现了对违章的“早发现、早制止、早清除”。同时加大涉水项目服务与监管力度。四个管理所的前移，实现了长江南京段的全覆盖，为沿江企事业单位提供点对点的优质服务。
    (三)设立警务办公室，实行联合执法常态化
    为提高打击和预防水事违法行为的效果，同时保障执法队员的人身安全，充分发挥与公安部门联合执法的优势。2006年7月，长管处与南京市公安局水上分局签订协议，在由水上公安在该处设立警务办公室,配备两名专职警察协同水行政执法。警务办的设立，在执法保障、制止及清除违法建设等方面发挥了积极作用，有效推进了执法工作。
    二、加强能力建设，提高管理执法保障。
    (一)狠抓学习培训，提高队伍素质
    为提高队伍素质，长江河道管理处不定期的开展业务知识培训及考核考试，组织水政执法理论考试，邀请专家进行执法专业技能培训，选派执法骨干参加省、市水行政执法技能竞赛。2009年组队代表市水利局获得江苏省执法技能竞赛集体二等奖，2010年获得江苏省执法能手个人第一名。为方便执法，自行编制了《水行政执法手册》、《水行政法律法规及相关制度汇编》、《河道堤防工程占用补偿费法规、文件汇编》等。每个年度，制定继续教育工作的具体目标和培训计划，实行“每月一课，每年一考”，一线管理执法人员年培训率达到80%以上。管理所成立以来，一线执法管理人员的业务能力和现场处置能力明显加强，综合素质有所提高。
    (二)加快基地建设，形成执法网络
    目前，基地建设正在全力推进：江南管理基地已经基本建成，目前正着手扩大六合已建基地的规模，尽快实现浦口基地由水上搬迁至陆上，加快栖霞管理所的搬迁选址。执法管理基地与长管处的内网连接建设也正在推进，今年底将实现内网上传文件、日报、周报和月报等资料。长管处与河海大学合作开发的《长江南京河段水行政执法管理信息系统》，在多方调研，借鉴成功经验，对系统设置、程序流转等问题进行了修改完善后，《系统》设计方案通过专家评审会评审，目前已经基本完成，即将投入使用。
   (三)加强装备建设，提升执法能力
    目前，长江大队共配备执法车辆12台，每个执法管理所下设一个执法中队，均按照队伍规范化建设要求，配备了摄像机、照相机、录音笔、取证用随身录等执法装备。禁采执法还配备了GPS导航设备以及红外线夜视仪2台。每个基地配备电脑、传真、打印机、复印机等办公设备，基地的档案按照统一的模式进行管理。
    三、加强队伍管理，提高一线工作执行力
    (一)建立五项机制，规范执法管理工作
    为规范一线管理执法工作，保障和促进各项工作的有序开展，长管处根据管理职责、管理对象及管理区域实际，建立完善了《管理执法责任制度》、《管理执法考核制度》、《管理执法工作协调制度》、《联合执法机制》和《管理执法监督机制》五项保障机制。明确工作职责和责任人，强化绩效考核，加强工作配合、协调推进，深化与沿江相关单位的联合执法机制，成立督查督办工作组，督促、指导、协助管理执法各项工作的开展。
    (二)加强责任追究，完善考核激励机制
     一是对工作完成情况逐月考核并与绩效挂钩。依据考核机制，月末根据执法人员工作完成情况，通过自评、互评，综合评定为优秀、良好、合格、不合格四个等次，并将考核和绩效挂钩，以充分调动执法人员的积极性。
     二是建立督查机制，对重大事项进行督办。长管处专门成立了由党办、办公室、人保等部门组成的督查督办小组，依据年度目标计划、办公会纪要及上级交办事项，分别对部门负责的群众关心、媒体关注、领导重视等重点事项进行督查督办，帮助部门人员进一步梳理工作，理清思路，推进各项工作的完成，提升一线工作执行力。
     三是实行问责制，加强责任追究。建立健全各项规章制度，实现用制度管人管事。对不能完成工作任务或责任心不强的同志，实行问责。考核基本称职扣除当月奖金，不称职扣除年终奖金，情节严重的调离岗位、处以行政处分并与职务晋升职称聘用挂钩。
四、加大执法力度，提高执法效果
     (一)加大巡查和制止力度，切实清除新发违章
     发现是基础，制止是关键。管理所成立后，执法关口前移，执法管理人员得到充实，巡查和制止力度得到明显加强。根据支队提出的“早发现、早制止、早清除、防回潮”的巡查执法要求，执法人员狠抓巡查和制止环节，发现水事违法行为，在履行相关程序督促当事人自行整改的同时，立即组织拆违清障队伍第一时间组织拆违行动。管理所采取24小时值守的办公模式，巡查的频次和质量明显得到提高，为在第一时间发现并制止违法建设提供了保障。
2010年共拆除房屋29间（面积1518.8平方米）、搭建5处（面积532平方米），清除违章堆放6处1730立方米、违章种植20490平方米。2011年上半年拆除房屋及搭建面积6542平方米，清除违章堆放,2710立方米、违章种植66250平方米，取得了较好的执法效果。
      (二)结合沿江综合整治，努力推进历史违章减少
     长管处在坚决遏制新发违章项目的同时，对符合岸线和产业规划的占用单位积极做好服务，督促、协助占用单位补办合法手续。积极引导乌江镇政府牵头，帮助武家嘴、永华、亚豪等6家造船企业取得了水行政许可。今年上半年，长管处先后多次与八卦洲政府招商引资项目—厚载建材公司交流、沟通，告知批文办理的步骤、需提供材料和时间，并协助与省水利厅的沟通，目前该公司已取得水行政许可。
同时，长管处积极滨江环境整治和项目带动，逐步推进历史违章减少。2011年结合建邺区夹江水源地保护行动清除历史违章11项，结合防洪能力提升工程清除历史违章5项，结合“清理小化工”行动清除栖霞段历史违章3项。
      五、结合创先争优，努力提高服务水平。
      (一)广泛宣传，提高社会认知度
     长管处结合3.22世界水日，积极开展多种形式的宣传工作，以广泛宣传和重点宣传相结合的方式，在燕子矶广场、明发滨江新城、中山码头开展针对性宣传。同时由处负责人带队，主动走进江宁滨江开发区，走进西坝码头、南钢、扬巴、华能、长江油运等大型企业，以现场办公、座谈交流等方式，了解企业需求，倾听企业的建议和意见，宣传水法律法规，提高了社会认知度。
     (二)服务沿江板块
     长管处召开专门的工作会议，传达落实市局服务板块建设会议精神，研究制定服务工作举措和工作方案，成立一对一的板块服务工作组。各组主动上门与各大板块相关部门进行工作对接，了解板块建设动向和服务需求，提供及时有效服务。在燕子矶新城建设的服务工作中，对燕子矶到二桥公园长江岸线现况进行调查，为集中整治工作做好基础工作；在浦口滨江大道建设中，协助办理项目水行政许可，协调解决渔塘占用矛盾，提供吹填监管等服务；在服务江心洲板块中，主动与生态办联系，帮助其到长江委汇报，以尽快取得水行政许可，并积极配合做好2家砂场的清除工作。
     (三)服务沿江涉水项目
     随着沿江经济的发展，近年来一些涉水大工程、大项目纷纷在长江南京段上马，长管处主动上门积极为重点工程建设及企业服务。在长江南京隧道、南京长江第四大桥、南京龙潭港等大工程建设之初，长管处就多次上门，就防汛度汛措施提出建议和要求，配合其做好防汛预案，并就一些被列入重点工程名录项目，根据规定办理了建设期间的河道堤防工程占用补偿费的免缴手续。长江南京航道工程局因配合南京市政府大胜关夹江整治及水源地保护的需要，拟在浦口区骚狗山下侧选址新建码头，长管处充分利用在日常管理过程中与沿江地方政府比较熟悉的特点，积极为企业与地方政府的沟通穿针引线，促进了企业尽快落户。
     六、保持严打高压态势，确保江面可控
    (一)加强对吹填疏浚项目的监管
     为服务好沿江经济发展，确保施工单位规范、有序地进行吹填采砂以及疏浚作业，长江大队（禁采）针对现场施工特点，制定监管方案，确保安全有序的施工和依法科学监管。在浦口滨江大道吹填工程施工过程中，长江大队与建设、施工单位签订责任书和廉政协议，在施工船只上安装GPS定位系统、悬挂醒目标识，并对施工船只逐一核对，对每条施工船只进行24小时监控，防止非法船舶混入其中，确保吹填施工规范有序进行。为把监管工作真正落到实处，长江大队在打击非法采砂任务十分繁重的情况下，派出专门的执法艇和执法人员对24小时监管吹填和疏浚现场。
     (二)创新工作思路，打压采砂船生存空间
     长江大队（禁采）担负着长江南京段上起高铁桥，下至大道河口宁镇扬交界长约70公里河段的打击非法采砂、吹填、疏浚监管等执法任务。
结合河段特点和工作实际，长江大队研究出一套“口袋战法”，即依托板桥基地和龙潭基地两个前哨阵地作为“袋口”，把中间水域形成一个“口袋”，让非法采砂船无处、无根落脚。2010年以来，“口袋战法”在实际执法工作中起到了很好的效果，目前“口袋”内白天基本无非法采砂船滞留停靠，为两个前沿中队的夜间执法提供了很好的条件。
      (三)转变执法手段，严厉打击非法采砂
      长江大队逐渐改变重夜间执法轻白天执法的模式，将白天执法放到了重要的位置。白天执法能见度高，在查处和扣押过程中便于组织和调动各方执法力量。同时采取不固定时间巡查，并不定期对江面进行巡查，经常改变蹲点驻守地点。采取陆上巡查水上打击等方式，摆脱采砂户的盯哨，切实有效打击了非法采砂行为。另外，大队还从巡查的突击性和保密性方面入手，严格执行巡查责任制和通讯工具保密制度。对扣押点船只通过实行登记、编号、建档，加强教育和日常检查，不断提升指定停泊（扣押）点管理的规范化、制度化。
      (四)健全联合执法机制，有效应对暴力抗法
      在暴利的驱使下，非法采砂者在面对打击时往往采取极端手段暴力抗法。为了确保对非法采砂的打击力度，同时保障执法人员安全，长江大队加大与长航公安的联合执法力度。针对高铁桥、三江口两个交界水域有黑势力操控的现象，长江大队与长航江宁所、仪征所建立联合执法机制，通过公安配合中队巡查、驻点和案底摸查等方式，从刑事、治安等方面对其进行教育和威慑。
2008年至今，大队共出航1899航次，出动12838人次，打击采砂船253条次，摧毁采砂机具207台套，吸砂管4647米。经过近几年的严厉打击和集中整治，长江大队管辖水域内现在无一条采砂船非法停靠，只有个别采砂船在边界水域流窜，基本保持了江面的长期可控。

      Ⅱ、长管处执法工作的难点和存在问题

      近年来，长管处通过转变理念、创新机制，整合管理执法队伍，前移一线执法力量，不断加强自身建设和队伍管理，水管中心工作取得了较好的成效。但是，长江南京段岸线长、单位多、占用情况复杂，一些历史遗留的、随着发展新生的、行政执法本身难以克服的难点和问题还有不少，需要我们仔细分析、认真研究、逐一应对。
      (一)当事人长期非法占用，查处难度大
      长江南京段非法的占用项目，有改制买断的、有转让收购的、有合伙经营的，他们一般与当地街、镇或者社区、村组织签订了江滩租赁协议，多为政府引进、村组出租长期在河道管理范围内生产经营，少数有港口、海事等部门的手续。这些单位对水行政执法程序和执法手段比较了解，采取“表面接受处理，背后慢慢建设”的软对抗，或者“拒不配合查处，现场围堵阻碍执法”的硬对抗。特别是一些基层政府所引进的企业，倚仗着对地方经济的就业、税收贡献，拒不服从水行政管理。我们在查处和监管过程中既要服从经济建设的大局，又要履行本身职责，查处和执行难度很大。
      (二)对部分改制企业的查处力不从心
      总的来说，大多数改制企业，如蓝燕石化、南京钢铁股份有限公司等，都能主动配合执法、服从管理。但是，在对也有一些改制企业从事违法建设活动的查处过程中，企业往往以基础差、底子薄、负担重，人员分流安置困难等原因对抗执法，或者干脆挑动职工的不满情绪，组织职工对抗执法。他们或是有的其它行业的批文，或是有相关部门盖章“请予以支持”，但谁也没有明确“同意建设”。例如，南京龙蟠物流有限公司（下设弘龙、玉龙两个法人单位），打着改制企业的旗号，长期乱占乱用，动则聚众闹事或上访举报，非法占用长江三处岸线江滩从事生产经营活动。对这类改制企业，查处起来力不从心。
       (三)偷倒、倾倒渣土及非法填土行为不易防控
      近年来，随着城市化进程加快，滨江开发区、沿江新城区的建设，沿江部分区域大范围拆迁，一些不法分子为了降低渣土的运输和处置成本，将长江大堤的背水坡和迎水面滩地作为偷倒地点，个别市容局（八卦洲及小漓江段）甚至在河道管理范围内设置渣土点。也有沿江占用单位联系渣土车辆填倒，扩大场地范围。非法倒土发生时间短，且大多在夜间，人员杂，倒完就走，证据难以采集，事后没人认账，不易进行防控。
      (四) 搭建、堆放和垦植等水事违法行为反复发生
      自2008年我市创建文明城市以来，长管处向沿江占用单位发出通知和倡议，持续开展了“长江清洁行动”。每年都集中力量对沿江的违章搭建、堆放和违章垦植组织多次清除行动，并在上述违章多发的区域设置宣传牌，悬挂宣传横幅，组织多次义务植树活动。但由于当事人不固定，违法行为分散，以及受执法力量和经费的限制，明发滨江新城段、金川河口上下游段等邻近居民区的江滩搭建、堆放和垦植等违法行为仍反复发生，整治和维护的滨江环境压力较大。解决这类违章难度不大，强度较大，关键在于加大投入。
      (五)对行政许可项目的超范围建设查处难
      涉水项目水行政许可周期长、门槛高、难度大，一些占用项目特别是政府引进项目往往采取未批先建、边批边建、批小建大、批临时建永久。因地方经济发展、就业、税收等因素考虑，这些项目有基层政府支持，服务要求高，查处难度大，项目本身也在积极办理占用许可或者是有了许可后进行超范围建设。例如对东泽船舶制造有限公司等5家船厂的违建查处，法院裁定事实清楚、证据确凿、法律适用合理，但在申请强制执行后，就没了结果。
      (六)在执法职能交叉及盲点区域，协调配合不好
       在行政执法工作中，比之工商、税务、市容、环保、港口、海事，水行政执法投入少、任务重、地位低。对一些涉及执法职能交叉的违法行为的查处，由水政队伍单一执法力度不够。比如水上餐厅的查处涉及海事、环保、工商、税务、水利，比如河道管理范围内渣土偷倒的查处涉及市容、环保、绿化、水利等。这些年在打击非法采砂工作中，我们已经建立了很好的联合执法机制，在其他的水事案件的查处过程中也要逐步推广、深入推进。
      (七)对大型的违法建设，需要政府牵头集中整治
      对大面积的违章建设、历史非法占用的清除，仅仅依靠水政执法力量难以执行到位。这些违法行为的查处需要政府牵头，多部门参与联合执法、集中打击、综合整治，才能取得迅捷、高效的推动。这方面成功例子很多。比如砂场整治、夹江水源地保护行动等。象对龙蟠物流、江宁河口、八卦洲等企业和区域的占用，水政执法只能以控为主，坚决打击新增违法建设，而想彻底清除、执行到位，目前还不具备条件。

Ⅲ、执法队伍的现状、存在问题及对策

一、执法队伍的现状
水政监察长江大队成立于1995年12月。现有事业编制专职水政监察人员48人，另聘有合同制禁采执法人员27人。事业编制中48人中，全日制本科及以上13人，高级职称6人，中级职称11人，初级及以下31人。高级职称人员均为处领导或工程管理岗办理有水政监察员证，大多不从事一线执法。
目前水政科5人,4个一线执法管理所各8人，实际从事一线执法的共37人，其中含工人编制16名，专职驾驶员6名。
二、队伍的存在问题
(一)一线执法人员偏少
长江南京段河道长约97km，两岸堤防长约280km。4个执法管理所的一线人员32人，承担着日常巡查、堤防管理、涉水工程监管、水事案件查处、占用费征收及防汛等大量的具体工作，人员偏少的情况十分突出，同时，管理所成立不久，办公条件、后勤保障等还需逐步完善。各管理所之间，管理所与职能科室之间的衔接还要进一步畅通，以提高整体工作成效。
(二)执法人员综合素质有待提高
目前，长管处实际从事陆上一线执法的共37人，其中全日制本科及以上毕业生6人，大、中专9人，工人编制16名，专职驾驶员6名，整体素质不高。近年来，该处组织了多种学习培训及考核考试，执法人员的业务能力和专业素养得到了不同程度的提高，但部分人员的执法水平和工作能力还未达到整合和前移的相应要求，和新时期下水利改革发展的需要存在一定差距。管理所成立后承担着较多的日常工作，执法人员相对分散，集中培训的机会相对减少，各管理所要独立组织队员的培训学习，不断提高队伍的执行力。
(三)执法人员的编制问题
1、从事陆上执法工作中的大量工人编制人员
一线16名工人编制执法人员大多为部队复员和船舶技校毕业。一方面，他们受编制和学历制约，个人的职称评审、职务晋升空间不大，主观努力不够；另一方面，因为缺少水利及法律相关专业知识，发展潜力不足，客观能力不强。随着事业单位岗位管理取代身份管理的推行，工人编制问题可以慢慢转变，但是专业水平和业务能力的提升却不是一朝一日可以改变的，需要为他们提供更多的平台，并付出主观的努力。
2、从事禁采执法工作的合同用工问题
受单位编制及禁采工作的特殊性等因素制约，禁采大队从2002年成立至今，一直以聘用合同制工人招聘执法队员，目前共有禁采队员27名。实际上事业编制人员从事行政执法工作已经很是勉强，合同制工人更是不具备执法主体资格的。这些队员中有工作了近10年的，任劳任怨而且表现突出，禁采执法也确实需要，按照《劳动合同法》应该签署无固定期合同。把合同制工人转变为事业编制或者公务员，几乎没有操作可能，不转变队员身份又不具备执法资格，这些队员何去何从？
三、水政执法及队伍建设的措施和对策
(一) 加大人员引进和培训考核力度，提高行政能力
加强专业技术人员的引进工作，弥补一线执法管理人员不足。要注重现有人员的培训，在提高专业理论水平的基础上，侧重能力培训，提高人才队伍的综合素质和行政能力。要进一步细化岗位职责，完善目标考核，强化效能监察。
争取禁采执法人员编制，选拔优秀人员编内用工。对现有的禁采人员分流安置，部分淘汰。现有禁采队员符合条件的，通过考核考试，纳入编内管理；无法入编，表现优秀的，可以纳入船舶驾驶、后勤保障等辅助岗位；能力不强、表现不好的应予以淘汰。
(二) 建立专业拆违队伍，狠抓制止和清除环节
进一步强化“五项机制”的落实，规范一线执法管理工作。探索建立一支专业的拆违队伍。针对违章发生的特点，委托建立，重点培养，建立一支人员相对固定、训练有素、装备到位、运动作战的专业拆违队伍。完善拆违制度，规范拆违程序，提升拆违效果。切实提升队伍的快速反应能力，实现对违章的“早发现、早制止、早清除、防回潮”。
(三) 总结经验教训，加大典型案件的查处力度
总结汪海建房案、明发滨江违章种植违章搭建案、江宁三个码头占用费征缴案等典型案件的经验教训，在今后的工作中，逐步形成一套处理应对典型案件的预案和机制，创新执法手段，加大执法力度。针对水事案件的特点，落实执法保障，加大经费投入，提高拆违清障力度。在深化联合执法和综合执法机制的基础上，逐步建立一套与沿江各区政府、行政执法局、法院、街道联系、沟通、协调的模式，促进多部门执法的常态化、规范化、制度化，通过联合执法、周密部署，对顽固滋生扩大的非法建设予以坚决打击，切实提高执法成效，扩大执法影响。
(四)要加大硬件投入，提升长江堤防防洪能力
当前，我市正推进实施长江堤防防洪能力提升建设。我们要积极做好堤防、河道整治工程的运行管理。做好堤防配套管理设施的建设完善，加大河道管理范围内的绿化率，用景观绿化等方式先行占用，减少空白段，力争做到适合绿化的滩地及堤防的绿化覆盖率达95%以上，严格控制无序开发，预防违章的发生。
(五) 建立执法管理信息系统，提高数字化水平
积极引进、推广使用执法管理新技术及先进管理设施，改善执法管理手段，建立统一的执法管理信息系统，融合工程管理、水行政执法、河势监测、水资源管理及防汛工作为一体，形成综合执法管理决策信息系统，实现各项工作网络化、动态反映沿江占用现状、对重点岸段实现视频全程监控，防患于未然。